BDB TSJ Madrid 14944/2007
Fecha: 14 de diciembre de 2007
Órgano: Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala: Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3
Ponente: RAFAEL MARIA ESTEVEZ PENDAS
Sentencia: 1057 / 2007
Recurso: 72 / 2002
Rollo: 72 / 2002
Resumen:
Impugnación de acuerdo por el que se adjudicó el concurso convocado para la concesión de la construcción y explotación de un campo municipal de golf, así como la redacción del correspondiente proyecto y dirección de las obras. Se alega el incumplimiento de un requisito esencial en la tramitación del expediente administrativo consistente en la realización de una evaluación o declaración de impacto ambiental previa a la presentación del proyecto de construcción del campo de golf y a cuyas prescripciones y observaciones ha de someterse necesariamente dicho proyecto. Sentencia de 5 de junio de 2005. La existencia de la Declaración de Impacto Ambiental que efectivamente se ha llevado a cabo y que ha resultado negativa respecto del proyecto evaluado debería haber dado lugar a alguna de estas alternativas: o bien a la reprobación del proyecto y cancelación de la adjudicación, o bien a la acomodación del proyecto a las prescripciones de dicha evaluación. Esa sentencia anuló el expediente y los Pliegos del contrato y los actos de aplicación que incluyen el impugnado en estos autos.
Tesauro:
Contencioso-Administrativo: Contratos: Contratos Administrativos: Contrato de Concesión de Obras Públicas

En la ciudad de Madrid, a 14 de diciembre del año 2007.

Visto por la Sala el Recurso arriba referido, interpuesto por Don Luis Manuel , Doña Diana y Doña María Virtudes , representados por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, contra el Ayuntamiento de Tres Cantos ( Madrid ), representado por la Procuradora Doña Ana Barallat López. Comparece como parte codemandada la mercantil " Valdecarrizo, S.L. ", representada por el Procurador Don Miguel Torres Álvarez. La cuantía de este Recurso es de 1.000.000.000 de pesetas ( 6.010.121,04 ). Es ponente de esta Sentencia el Ilmo. Sr. Don Rafael Estévez Pendás, que expresa el parecer de la Sala.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.- Se interpuso este Recurso el día 18 de enero del año 2002, formalizándose demanda por los recurrentes en la que terminaban suplicando una Sentencia que, estimando sus pretensiones, declarase nulo de pleno derecho el Acuerdo de fecha 5 de octubre del año 2001 por el que se adjudicó el concurso convocado para la concesión de la construcción y explotación de un campo municipal de golf, así como la redacción del correspondiente proyecto y dirección de las obras a " Soto Once, S.L. ", " Portal Golf Gestión, S.A. " y " Leisure 95, S.L. ", imponiendo las costas a la Administración demandada.

Segundo.- El Ayuntamiento de Tres Cantos y la mercantil codemandada contestaron a la demanda oponiéndose a las pretensiones de los demandantes, y concluyeron interesando una Sentencia íntegramente desestimatoria del Recurso, condenando en costas a los recurrentes.

Tercero.- Practicada la prueba que en su día se admitió, se acordó el trámite de conclusiones, que despacharon los demandantes y el Ayuntamiento demandado, tras lo cual quedaron los autos para deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 7 de noviembre del año 2007.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- Se debate en este proceso contencioso-administrativo la conformidad o disconformidad a Derecho de la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Tres Cantos ( Madrid ), de fecha 5 de octubre del año 2001, por la que se acordó adjudicar el concurso convocado para la concesión y explotación de un campo de golf, así como la redacción del correspondiente proyecto y dirección de las obras a " Soto Once, S.L., Portal Golf Gestión y Leisure 95, S.L. ", con el compromiso, por parte de los licitadores, de constituir una sociedad que será la titular de la concesión, siendo el importe mínimo de la inversión ofertada de mil millones de pesetas.

Segundo.- En el sistema vigente en España al menos desde la Ley de Contratos del Estado de 1965 , y por tanto en el vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio ( TRLCAP ), la adjudicación de cualquier contrato administrativo no es otra cosa que la culminación de una serie de actuaciones previas a dicha adjudicación, que son presupuesto de esta y que, si no existen o si no son conformes a Derecho, determinan la invalidez del acto de adjudicación, toda vez que la validez de la adjudicación está condicionada a que esas actuaciones previas o preparatorias, sean también válidas y conformes a Derecho, de tal manera que declarada la nulidad de esas actuaciones preparatorias del contrato, de inexcusable cumplimiento para la Administración y que, por esa misma razón, tienen que ser conformes a Derecho, quedarán privadas de causa y fundamento las actuaciones que siguen - no solo en el tiempo sino también causalmente - a las actuaciones preparatorias, lo que se traduce en que la declaración de nulidad de las actuaciones preparatorias, si el acto de adjudicación es firme por no haber sido impugnado, no impedirá la nulidad del contrato en su totalidad, el cual entrará en fase de liquidación aunque se halle en fase de ejecución, como con claridad meridiana dispone el artículo 65.1 del TRLCAP , y si el acto de adjudicación del contrato se ha impugnado, podrá anularse en razón a la nulidad de los actos preparatorios del contrato si aquélla ha sido declarada previamente, con independencia de las causas de nulidad o anulabildad del propio acto de adjudicación, y ello porque si los actos preparatorios son nulos, desaparece la condición previa necesaria y suficiente de la misma existencia y validez de los actos posteriores, entre ellos los de adjudicación del contrato, que requieren que el acto por el que culmina el procedimiento de preparación del contrato - la adjudicación - esté precedido de unas actuaciones preparatorias que se ajusten a Derecho.

Prueba de lo que acabamos de exponer es no solo la sistemática del Título III del TRLCAP, sino el artículo 9.3 de la Ley al regular los llamados actos separables ( preparación y adjudicación del contrato ), cuya declaración de nulidad por los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa determina la invalidez del contrato posterior a esos actos separables, aunque se trate de uno de los contratos privados celebrados por la Administración.

Igualmente el artículo 11 del TRLCAP al regular los requisitos de inexcusable y necesario cumplimiento para la válida celebración de todos los contratos de las Administraciones Públicas, impone en la letra f) de su número 2 la tramitación de expediente, al que se incorporarán los pliegos en los que la Administración establezca las cláusulas que han de regir el contrato a celebrar, de lo que se sigue que si en el expediente de contratación o en los pliegos se infringe el Derecho, la adjudicación y la ejecución del contrato posterior queda privada de fundamento.

Tercero.- En el presente caso la " Asociación de Vecinos de Tres Cantos " impugnó ante esta misma Sala y Sección la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Tres Cantos de fecha 15 de junio del año 2001, por la que se aprobó el expediente instruido y los Pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas particulares para contratar, por procedimiento abierto y mediante concurso, la concesión de la redacción del proyecto técnico, conservación y explotación, de un Campo Municipal de golf , de carácter público, en la ciudad de Tres Cantos, dictándose con fecha 5 de julio del año 2005 la Sentencia número 954, en cuyo fallo se disponía literalmente la estimación del Recurso, declarando la nulidad por no ser conforme a Derecho de la Resolución mencionada de fecha 15 de junio del año 2001, así como la nulidad de los actos que se hayan ejecutado como consecuencia de dicha Resolución, condenando al Ayuntamiento de Tres Cantos a la reposición y restauración de los elementos del medio natural perjudicado y devolver la zona al estado preexistente, declarando la Sentencia en cuestión, en sus Fundamentos de Derecho, lo que literalmente sigue:

" PRIMERO.- La representación procesal de la entidad "Asociación de vecinos de Tres Cantos" ha promovido un recurso jurisdiccional contra la convocatoria del concurso para la concesión de la construcción y explotación de un campo municipal de golf, así como la redacción del proyecto de ejecución de las obras y dirección de las mismas, hecha por el Ayuntamiento de Tres Cantos.

SEGUNDO.- Antes de entrar eventualmente en el examen y resolución del conflicto planteado debe resolverse la causa de inadmisibilidad alegada por las partes demandadas, consistente en el supuesto previsto en el artículo 69 .c, en relación con los artículos 25.1 y 51.2 de la Ley Jurisdiccional , por interponerse el recurso contra un acto no susceptible de impugnación, por serlo contra un simple anuncio efectuado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Dicha alegación debe ser rechazada sin mayor esfuerzo argumental pues, prescindiendo de la formalidad de denominación que las partes hagan del acto administrativo impugnado, se trata dicho acto de la convocatoria de un concurso, mediante un acuerdo del Pleno Municipal en sesión del día 15 de junio de 2001, previa la tramitación del oportuno expediente administrativo, en el que se incluían el Pliego de Condiciones Técnicas y el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación administrativa, entre otros extremos esenciales.

En los párrafos tercero y cuarto de la Consideración Jurídica Primera, Admisibilidad del Recurso, del Informe Técnico Municipal elaborado con motivo del recurso de reposición se hace una acertada valoración de la procedencia y admisibilidad de dicho recurso, sin que se considere necesario mayor ocupación en dicho tema.

TERCERO.- En su escrito de demanda, la parte actora plantea tres tipos de argumentos jurídicos en los que fundamenta su pretensión impugnatoria.

El primero de ellos se refiere a la vulneración de los artículos 75, 78, 80.8, 83, 87 y 91 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , R.D. 1372/86 EDL 1986/10846 , en relación con el Texto Refundido de la legislación vigente en materia de Régimen Local, R.D.L. 781/86 . Dichos planteamientos no pueden tener la eficacia anulatoria que pretende la parte actora pues la normativa aplicable de manera directa y principal es la contenida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

La posible situación de precariedad urbanística del terreno afectado ha quedado eliminada por efecto de las previsiones que contiene el nuevo Plan General de Ordenación Urbana.

A continuación la parte actora plantea la nulidad del acto administrativo recurrido por incumplimiento de un requisito esencial en la tramitación del expediente administrativo consistente en la realización de una evaluación o declaración de impacto ambiental previa a la presentación del proyecto de construcción del campo de golf y a cuyas prescripciones y observaciones ha de someterse necesariamente dicho proyecto, todo ello por aplicación de lo dispuesto en el artículo 16 del R.D. 131/1988 y Ley 6/2001, y artículo 5 de la Ley 10/91, en relación con lo dispuesto en el Anexo I de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental.

Frente a dicha alegación, el Ayuntamiento recurrido ha argumentado que dicha condición previa queda cumplida ya que el proyecto de campo de golf es precisamente el objeto del expediente de contratación y el mismo debe ser redactado y presentado para su tramitación y aprobación por la empresa que resulte adjudicataria del correspondiente contrato, tal y como en el artículo 1.1 y artículo 8.2 del Pliego de cláusulas administrativas aprobado en el expediente, proyecto en el que expresamente se indica que deberá incluir un estudio de impacto ambiental con el contenido que se establece en el artículo 2 de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y que no podrá ser aprobado ni, por tanto, iniciarse la ejecución del mismo tal y como expresamente se dice en el artículo 8.2 del Pliego, hasta tanto se haya realizado el trámite de evaluación de impacto ambiental o, en su caso, de calificación ambiental.

Frente a tales planteamientos debe señalarse que, aunque parezca, en principio, que existen garantías de sometimiento del proyecto a las prescripciones de la evaluación de impacto ambiental, dicha subsanación no se produce realmente, por las razones que se exponen a continuación.

Según se desprende de la Ley 6/2001 y R.D. 1131/88 EDL 1988/12983 , es el Ayuntamiento de Tres Cantos, como autoridad pública que toma la iniciativa del proyecto, el promotor del mismo quien tiene que iniciar y obtener la evaluación de impacto medioambiental, para someter el proyecto a sus prescripciones y consideraciones.

La convocatoria de un concurso para la adjudicación de la redacción de un proyecto de campo de golf es puramente nominal y teórica pues, según el verdadero proyecto está contenido en los Pliegos de Condiciones Técnicas y cláusulas administrativas particulares que en cualquier caso están definiendo los límites, condiciones y demás requisitos técnicos del campo de golf, y que prescinde de la evaluación previa de impacto ambiental y tal y como está redactado el acuerdo municipal y los citados Pliegos de condiciones y cláusulas, la adjudicación del contrato supone la automática autorización para la ejecución del proyecto.

El anuncio de convocatoria de concurso publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad se refiere a la concesión para la construcción y explotación de un campo de golf así como redacción del proyecto de ejecución de las obras y dirección de las mismas. Según se desprende del contenido del escrito de contratación a la demanda y de la propia Declaración de Impacto Ambiental que obra en el proceso, dicha evaluación se efectúa sobre un proyecto ya redactado, y ello supone la inversión de los términos de prioridad de la evaluación o declaración sobre el proyecto.

Aún aceptando el planteamiento argumental de las partes demandadas, la existencia de la Declaración de Impacto Ambiental que efectivamente se ha llevado a cabo y que ha resultado negativa respecto de proyecto evaluado debería haber dado lugar a alguna de estas alternativas: o bien a la reprobación del proyecto y cancelación de la adjudicación, o bien a la acomodación del proyecto a las prescripciones de dicha evaluación. La justificación por alguna de las partes demandadas, de alguna de estas alternativas, allanaría, al menos en lo que a esta cuestión se refiere, la contienda planteada. Sin embargo, dicha justificación no ha tenido lugar.

CUARTO.- Finalmente la parte actora ha alegado el incumplimiento de la normativa contenida en el art. 6 de la Directiva 92/43 en relación a los proyectos que afectan a terrenos declarados Lugares de Interés Comunitario y a los requisitos de tramitación de sus expedientes. Dicha alegación debe ser tomada en consideración en atención a que el terreno afectado por el proyecto controvertido está catalogado por la Comunidad de Madrid como Lugar de Interés Comunitario con el número ES 3110004, especialmente afectado por la Declaración de Impacto Ambiental a que se ha hecho antes referencia.

Todas estas consideraciones determinan la estimación de este recurso. "

El fallo de la Sentencia, al anular no solo la Resolución por la que se aprueba el expediente y los Pliegos que van a regir el concurso, sino también todos los actos que se hayan ejecutado como consecuencia de dicha Resolución, es claro, manifiesto y patente que anula también la Resolución aquí impugnada por la que se adjudica el concurso y, por consiguiente, que la citada Sentencia condiciona sin duda el sentido del fallo de la presente Sentencia, que no puede contradecir lo declarado por la Sentencia anterior, a lo que se añade que de la lectura de los fundamentos de Derecho de nuestra Sentencia de 5 de julio del año 2005 , se desprende de forma inequívoca que al prescindir el Ayuntamiento de Tres Cantos de la Declaración de Impacto Ambiental, que debía ser previa al proyecto que contenían los Pliegos que regían el concurso, actuó de forma contraria a Derecho y por tanto que esa infracción priva de validez a los Pliegos referidos y, en consecuencia, a todo el procedimiento contractual, incluido naturalmente el acto de adjudicación, no compartiendo la Sala la afirmación del Ayuntamiento demandado de que la Sentencia de 5 de julio del año 2005 nada tiene que ver con lo que se enjuicia en este Recurso, cuando es indiscutible que esa Sentencia anuló las actuaciones preparatorias del contrato que eran condición necesaria de la adjudicación posterior que se impugna en este Recurso, que por tanto queda privada de fundamento desde el mismo momento de la anulación de esas actuaciones preparatorias por la Sentencia reseñada, sin que por lo demás sea obstáculo el que el Ayuntamiento de Tres Cantos recurriera en casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo la Sentencia en cuestión y que dicha Sala admitiera a trámite el Recurso, porque lo cierto es que, en tanto no se dicte Sentencia por la Sala 3ª anulando nuestra Sentencia de 5 de julio del año 2005 , lo anulado por dicha Sentencia y los fundamentos que sirven para declarar esa nulidad, sirven sin duda para enjuiciar lo debatido en este Recurso y nos vinculan a lo declarado con anterioridad, por todo lo cual se está en el caso de la estimación del Recurso y la anulación de la Resolución impugnada de fecha 5 de octubre del año 2001.

Cuarto.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998 , no se aprecian razones para una especial declaración sobre las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,

FALLAMOS

Que estimando el Recurso contencioso-administrativo promovido por Don Luis Manuel , Doña Diana y Doña María Virtudes , contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Tres Cantos ( Madrid ), de fecha 5 de octubre del año 2001, por la que se acordó adjudicar el concurso convocado para la concesión y explotación de un campo de golf, así como la redacción del correspondiente proyecto y dirección de las obras a " Soto Once, S.L., Portal Golf Gestión y Leisure 95, S.L. ", reseñada en el Fundamento de Derecho primero, la anulamos por ser contraria a Derecho, todo ello sin costas.

Llévese esta Sentencia al libro de su clase y expídase testimonio de ella que se enviará, junto con el expediente administrativo, al órgano de origen de éste.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en legal forma a las partes, haciéndoles saber que contra ella pueden interponer Recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que deberá prepararse ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el plazo de diez días a partir de su notificación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Gustavo Lescure Ceñal. Fátima Arana Azpitarte. Rafael Estévez Pendás.

Publicación.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente en el día de la fecha, mientras se celebraba audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.