BDB TS 2389/2009
Fecha: 24 de marzo de 2009
Órgano: Tribunal Supremo
Sala: Sala III de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3
Ponente: JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
Sentencia: no disponible
Recurso: 4708 / 2006
Rollo: 4708 / 2006
Resumen:
Impugnación de resolución por la que se autoriza la unión de la M-45 con la M-50. Artículo 24 de la Ley 8/1972, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión: principio de restablecimiento del equilibrio económico financiero de la concesión. Derecho de la parte recurrente a que se incoe y tramite un procedimiento específico por la Administración de la Comunidad de Madrid, con el objeto de restablecer, en su caso, el equilibrio económico-financiero de la concesión de la carretera M-45, afectada por la ejecución del proyecto de construcción de la unión de las carreteras M-45 y M-50.
Tesauro:
Contencioso-Administrativo: Contratos: Contratos Administrativos: Contrato de Concesión de Obras Públicas: Autopistas
Contencioso-Administrativo: Acción Administrativa: Infraestructuras Públicas: Carreteras: Concesiones de Autopistas

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de marzo de dos mil nueve

VISTO el recurso de casación número 4708/2006, interpuesto por el Procurador Don Isacio Calleja García, en representación de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A., con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1621/2003, interpuesto contra la resolución del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 23 de enero de 2004, que desestimó el recurso administrativo formulado contra la precedente resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002, por la que se autoriza la unión de la M-45 con la M-50. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, la COMUNIDAD DE MADRID, representada y defendida por la Letrada de la misma y la entidad mercantil AUTOPISTA MADRID SUR CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., representada por el Procurador Don Roberto Sastre Moyano.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 1621/2003, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 30 de junio de 2006 , cuyo fallo dice literalmente:

« DESESTIMANDO el recurso interpuesto por el Procurador de los Tribunales, D. Isacio Calleja García en nombre y representación de la mercantil "CONCESIONES DE MADRID S.A.", contra la Resolución de 23 de enero de 2004 dictada por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Obras Públicas Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución dictada el 25 de octubre de 2002 por la Dirección General de Carreteras que autorizó la unión de las carreteras denominadas M-50 y M-50; y declaramos que la resolución recurrida es conforme a derecho. Sin costas .».

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A. recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 28 de julio de 2006 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 19 de octubre de 2006 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«que se sirva admitir este escrito, documento que lo acompaña y copias de todo, y tenga por interpuesto en tiempo y forma RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia nº 815 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª), de fecha 30 de junio de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1621/2003-01; lo admita y sustancie por sus legales trámites, y dicte en su día sentencia por la que, con estimación del presente recurso, declare HABER LUGAR A LA CASACIÓN y, en consecuencia, CASE y deje sin efecto la precitada sentencia aquí recurrida, y, resolviendo conforme a derecho, estime el expresado recurso contencioso-administrativo 1621/2003 -01 promovido por mis poderdantes, acogiendo las pretensiones que fueron formuladas en la demanda como mejor entienda procedente en derecho según su carácter principal o subsidiario, con excepción de la pretensión indemnizatoria de la letra (a) punto 2º de la súplica de la demanda (es decir, la de que se reconozca el derecho de esta parte a que la Comunidad de Madrid "la indemnice de todos los daños y perjuicios que se deriven de los actos declarados nulos o anulados que se fijen en ejecución de sentencia conforme a las bases señaladas en el punto 1 del precedente fundamento de derecho sexto") que fue desistida en el escrito de conclusiones según se dice en el antecedente tercero de este escrito .».

CUARTO.- La Sala, por providencia de 19 de junio de 2007 , admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de fecha 6 de julio de 2007, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, la COMUNIDAD DE MADRID y la entidad mercantil AUTOPISTA MADRID SUR CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1º.- El Abogado del Estado, en escrito presentado el 18 de septiembre de 2007, manifiesta «que se abstiene de evacuar dicho trámite, por carecer de interés patrimonial en la casación interpuesta contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimando el recurso interpuesto contra un acto de la Comunidad Autónoma de Madrid».

2º.- El Procurador Don Roberto Sastre Moyano, en representación de la entidad mercantil AUTOPISTA MADRID SUR CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A. presentó, igualmente, escrito el 25 de septiembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«Que tenga por presentado este escrito, con sus copias, y por formulada oposición en el recurso de casación número 4708/06 interpuesto contra la sentencia de 30 de junio de 2006, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 1621/2003 y, en su virtud, se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso de casación presentado por la recurrente o, subsidiariamente y, en todo caso, lo desestime íntegramente confirmando todos los pronunciamientos de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente .».

3º.- La Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID, en representación de la misma, presentó, asimismo, escrito el 28 de septiembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«que teniendo por presentado este escrito y sus copias se sirva admitirlo y teniendo por contestado el recurso de casación, en su día dicte sentencia en la que se desestime el recurso interpuesto de contrario y se confirme íntegramente la sentencia de instancia, con condena en costas. ».

SEXTO.- Por providencia de fecha 15 de diciembre de 2008, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 17 de marzo de 2009, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT , Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2006 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 23 de enero de 2004, que desestimó el recurso administrativo formulado contra la precedente resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002, por la que se autoriza la unión de la M-45 con la M-50.

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia funda la desestimación del recurso contencioso-administrativo en base a las siguientes consideraciones jurídicas:

«[...] No es posible entender como pretende la actora, que la autorización de 25 de octubre de 2002 de la Dirección General de Carreteras de la CAM, constituya una modificación de las condiciones de la concesión otorgada por el Decreto 168/1998 , ya que no consta que se hayan producido modificaciones del trazado, ni de las obras realizadas en el tramo de la titularidad de la demandante, debiendo tenerse en cuenta que los trabajos de construcción de la M- 50 tienen su origen en un proyecto de titularidad estatal como se indica en la resolución de 23 de enero de 2004, siendo ésta una circunstancia externa no previsible al tiempo de la concesión que ni supone una alteración del proyecto, ni puede ser imputable a la Administración de la Comunidad Autonómica demandada.

[...] Tampoco puede aceptarse que la resolución de 25 de octubre de 2002 se haya adoptado sin oír previamente a la recurrente y omitiendo total y absolutamente todo procedimiento puesto que la recurrente ha tenido conocimiento en todo momento de las actuaciones realizadas respecto de la autorización de la unión, y así, en escrito de 13/12/1999, la recurrente se dirige al Ministerio de Fomento, dentro del trámite de información pública de la Autopista de Circunvalación de Madrid M-50, lo que revela que tuvo perfecto conocimiento de la unión proyectada; e igualmente consta un escrito de 27 de junio de 2002, de la codemandada, Autopista Madrid Sur, en el que solicita a la recurrente que informe favorablemente la unión y que ésta contesta por medio de escrito de 2 de julio de 2002 en el que menciona haber participado en la celebración de una reunión en la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid para tratar este tema, igual que otro escrito de 4 de julio de 2002, dirigido a la Dirección General de Carreteras, relativo a la unión con respuesta de la citada Dirección General, documentos todos ellos obrantes en el expediente y que demuestran que la recurrente ha tenido conocimiento de las actuaciones realizadas para autorizar la unión, y en su calidad de concesionaria del tramo que le corresponde ha podido formular las alegaciones que convinieron a sus intereses sin que pueda ahora aducir indefensión o menoscabo de sus derechos. También consta en las actuaciones que la codemandada Autopista Madrid Sur C.E.S.A. comunicó a la recurrente la autorización discutida así como que Ferrovial Agraman, S.A., la empresa constructora encargada de la ejecución de las obras, facilitó a la sociedad actora documentación técnica en orden a la suscripción de determinados convenios reguladores de actuaciones que afectaban al régimen de responsabilidad durante el tiempo que durara la ejecución de las obras, con lo que la recurrente ha tenido conocimiento preciso y puntual de las actuaciones que pudieran afectar a su tramo de M-45 y la presentación de alegaciones por su parte en diferentes fases de la tramitación de los proyectos le impide alegar indefensión o nulidad de la autorización por infracción del art. 62.e de la Ley 30/1992 , constando que, en varias ocasiones, comunicó a la Dirección General de Carreteras de la CAM sus observaciones y objeciones en relación con las obras de la M-50, indicando expresamente en escrito de 2 de agosto de 2002, que "no existe ninguna reserva por parte de este concesionario, para que la Comunidad de Madrid autorice la ejecución de las mismas..." sin que quepa tampoco la alegación que se refiere a un defecto de competencia para dictar la resolución puesto que de haberse producido, y de conformidad con el artículo 67.3 , la Orden por la que se resuelve el recurso convalidaría cualquier hipotética deficiencia de competencia jerárquica.

Tampoco puede ser tenida en cuenta la alegación relativa a que la resolución se ha dictado sin que existiera solicitud previa, pues también está acreditada la existencia de la solicitud y el proyecto presentado por Autopista Madrid Sur, CESA., y que la actora tenía conocimiento de la misma ya que consta que la codemandada Autopista Madrid Sur remitió a la recurrente un escrito en el que consta que la solicitud y el proyecto se presentaron el día 18 de junio de 2002, esto es, con anterioridad a la autorización hoy recurrida igual que la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid remitió a Concesiones de Madrid, S.A. copia de la solicitud y el resto de la documentación aportada por Autopista Madrid Sur sin que pueda considerarse que se ha producido la causa de nulidad del artículo 62.1 .f), alegada por la recurrente, puesto que no se ha dado el supuesto contemplado en la norma.

[...] En lo que se refiere a la motivación, ésta tiene por finalidad, según se refiere en la sentencia del TC de 10 de diciembre de 2003 , que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto y es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apdo. 3 del artículo 9 de la Constitución y en definitiva, siguiendo reiterada doctrina jurisprudencial, la motivación sucinta o escueta no equivale a la ausencia de tal requisito cuando es suficientemente indicativa, lo que se cumple en el caso de autos y más aún en la resolución de 23 de enero de 2004, de la que se deduce con claridad la razón por la que la Dirección General de Carreteras concede la autorización para la unión de las carreteras discutida de forma que se cumple el mínimo exigible respecto de este punto de la motivación y encuentra su asidero justificativo, en la discrecionalidad de las potestades administrativas.

En cuanto al desequilibrio económico financiero de la concesión, alegado por la recurrente hay que poner de manifiesto en primer lugar que la unión de carreteras de que dimana la autorización discutida y conforme a lo previsto en los artículos 28.1 de la Ley 25/1998, de 29 de julio, de Carreteras del Estado, 101 a) y 102 del Real Decreto 1812/199-4, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras del Estado, y la Orden del Ministerio de Fomento de 16 de diciembre de 1997 , corresponde a la Dirección General de Carreteras del Estado quien establece de forma obligatoria, los lugares en los que se deben efectuar los accesos a la red de carreteras del Estado, incluyendo dentro de los mismos las conexiones de las carreteras estatales con las pertenecientes a otras administraciones públicas y por ello el juego de la autonomía de la voluntad queda restringido en este caso y en lo que concierne a la administración autonómica demandada por lo que no se trata aquí como alega la recurrente de un supuesto de modificación de la concesión, o de ejercicio del ius variandi por parte de la Administración, sino de un supuesto sobrevenido que no pudieron preverse en el momento de celebración del contrato, aparte de que tampoco consideramos acreditado el pretendido desequilibrio económico financiero ya que las estimaciones que se hacen sobre el particular tienen un carácter incierto y la valoración de los hipotéticos daños no están confeccionadas sobre cálculos reales sino que son especulaciones basadas en hipótesis de trabajo que pueden ser rebatidas por otras igualmente válidas, de forma que no se cumplen en este punto los requisitos establecidos en los artículos 139 y siguientes de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , procediendo, en definitiva, la desestimación del recurso y la declaración de que la resolución recurrida es ajustada a derecho.» .

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación se articula en la exposición de cinco motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En el primer motivo de casación se imputa a la sentencia recurrida la infracción de los artículos 24 y 25.1 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, por cuanto la Sala de instancia incurre en error jurídico al no admitir que la autorización de la unión de las carreteras M-45 y M-50 supone una modificación de la concesión administrativa otorgada por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 168/1998, de 24 de septiembre , del proyecto de construcción, conservación y gestión del servicio público del tramo de la Carretera M-45 comprendido entre la Nacional II y el eje O'Donnel, porque implica la alteración física del trazado de la M-45, debido a la creación de un tronco común y agrava las condiciones de explotación de la concesión, que obliga al restablecimiento del equilibrio económico-financiero del contrato concesional.

El segundo motivo de casación reprocha a la Sala de instancia la inaplicación del artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues considera erróneamente que no existió omisión total del procedimiento, a pesar de que no existía solicitud inicial congruente con el acto de autorización, ni se efectuó acto alguno de instrucción, y no se dió audiencia al interesado CONCESIONES DE MADRID, S.A.

El tercer motivo de casación denuncia la infracción del artículo 67.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del artículo 63.1 del referido Cuerpo legal, por inaplicación, en cuanto que la Sala de instancia no considera que se habría modificado la concesión por decisión de un órgano incompetente, al dictarse la resolución del Director General de Carreteras sin la existencia de delegación de competencia, y corresponder, en su caso, la convalidación al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid.

El cuarto motivo de casación censura que la Sala de instancia ha infringido el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto que no estima la nulidad de pleno derecho de la resolución autorizatoria impugnada, por faltar los requisitos esenciales para dictar dicho acto, considerado como acto declarativo de derechos en beneficio de AUTOPISTAS MADRID SUR CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., y no haberse formalizado un previo convenio entre las Administraciones Públicas de las carreteras afectadas.

El quinto motivo de casación, fundado en la infracción, por inaplicación, del artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 63.1 del referido texto legal, denuncia que la sentencia recurrida declara que la resolución del Director General de Carreteras impugnada estaba suficientemente motivada cuando, según se aduce, «carece por completo de ella», siendo exigible al dictarse al amparo del ejercicio de facultades discrecionales de la Administración, a los efectos de poder proceder a su control jurisdiccional posterior en evitación de toda posible arbitrariedad.

CUARTO.- Sobre la alegación de inadmisibilidad del recurso de casación.

Procede, en primer término, examinar si el recurso de casación es admisible por concurrir los presupuestos establecidos en el artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues la representación procesal de la entidad mercantil recurrente AUTOPISTAS MADRID SUR CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., aduce que la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid versa sobre un asunto cuya competencia corresponde a los juzgados de lo contencioso-administrativo, conforme a los artículos 8 y 9 de la Ley Jurisdiccional , en la redacción debida a la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre .

Sin embargo, consideramos que el recurso de casación no debe declararse inadmisible porque la sentencia recurrida es susceptible de impugnación ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo al versar el proceso de instancia sobre el enjuiciamiento de un acto administrativo de un órgano central de la Administración de la Comunidad de Madrid, que confirma en reposición lo dictado por otro órgano, el Director General de Carreteras, en virtud de delegación, por lo que es errónea su calificación de acto de la Administración periférica de la Comunidad Autónoma, a tenor de lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y, por ello, el conocimiento del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dichas resoluciones correspondía a la Sala territorial en funciones de tribunal de primera instancia.

QUINTO.- Sobre la prosperabilidad del recurso de casación.

El primer motivo de casación debe ser acogido, en cuanto que consideramos que la Sala de instancia incurre en error jurídico al no reconocer que el Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid debió, al resolver el recurso administrativo formulado contra la precedente resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002, autorizatoria de la unión de la M-45 con la M-50, acordar la incoación y tramitación de un procedimiento específico con el objeto de determinar si procedía el restablecimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión de la que era titular CONCESIONES DE MADRID, S.A., afectada por la ejecución de las obras analizadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, y en los artículos 163.2 y 130.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado su Texto Refundido por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio .

En efecto, aunque el artículo 113 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que la resolución de un recurso administrativo será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, en relación con las cuestiones que plantea el procedimiento, el derecho a una buena administración que, con base constitucional en el artículo 103 de la Constitución, se reconoce en el artículo 35 del referido Cuerpo legal, exigía del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid decidir, en el marco de sus competencias, todas las cuestiones de forma y de fondo deducidas por CONCESIONES DE MADRID, S.A. contra la resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002, y, en consecuencia, para garantizar eficazmente el derecho de protección jurídica de la referida Sociedad estimamos que no era procedente la declaración de que «era una cuestión ajena a la esfera de voluntad» de la Administración de la Comunidad de Madrid resolver si la ejecución de las obras de conexión de la M-45 - M-50, cuya aprobación del proyecto de construcción correspondía al Ministerio de Fomento, alteraba el equilibrio económico- financiero de la concesión sobre la M-45, otorgada por Decreto del Gobierno de la Comunidad de Madrid 168/1998, de 24 de septiembre .

Asimismo, apreciamos que la Sala de instancia no da una respuesta jurídica adecuada al motivo de impugnación que combatía la valoración efectuada por el Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid en la resolución de 23 de enero de 2004, que considera que la modificación de la concesión de la M-45 se trataría de un supuesto de riesgo imprevisible, por obedecer a la existencia de circunstancias extraordinarias que no pudieron preverse en el momento de celebración del contrato concesional, cuando la integración de las redes de carreteras de interés general, que garantiza la unidad y la coherencia del sistema de comunicaciones, y, particularmente, la construcción de las redes arteriales, constituye un elemento básico del régimen jurídico de carreteras, según se desprende del artículo 5 de la Ley 25/1988, de 19 de julio, de Carreteras , como ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 65/1998, de 18 de marzo .

Por ello, estimamos que no cabe una interpretación rigorista y formal del recurso administrativo formulado por la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID contra la resolución del Director General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de 25 de octubre de 2000, que autoriza, con base en el principio de coordinación administrativa, la unión de las carreteras M-45 y M- 50, que no advierta que dicho escrito se utiliza como punctum saliens de la pretensión de restablecimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión del tramo de la M-45 que pudiera verse afectado por la ejecución de las obras y que presuntamente reduce la intensidad del tráfico concesional, frente a virtuales o hipotéticos perjuicios, cuyo título deriva del principio rector del Derecho concesional de mantenimiento intangible del equilibrio económico-financiero, que vincula a la Administración concedente a adoptar las decisiones que resulten adecuadas para que queden compensados el interés general y el interés de la empresa explotadora, como se infiere, con carácter imperativo, de lo dispuesto en los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, y de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid , modificada por la Ley 11/1997, de 28 de abril .

Con el objeto de delimitar con precisión el contenido del fallo de este recurso de casación, debemos señalar que el segundo motivo de casación no puede ser estimado, ya que la Sala de instancia acierta al rechazar el motivo de impugnación formulado contra la resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002, en cuanto que apreciamos que no concurre la causa de nulidad de pleno derecho aducida, contemplada en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por prescindirse total y absolutamente del procedimiento establecido, por falta de audiencia del concesionario y por falta del Informe preceptivo del Consejo de Estado, al constatar la sentencia que tuvo pleno conocimiento de los proyectos de construcción de la unión de las infraestructuras viarias M45-M50 considerada, habiendo formulado alegaciones en el trámite de información pública de la Autopista de Circunvalación de Madrid M-50 y en el expediente referido al proyecto de construcción.

Asimismo, debemos sostener que el tercer motivo de casación articulado, en el extremo que cuestiona la competencia del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, para convalidar el hipotético defecto de competencia denunciado por dictarse la resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002 sin constar la existencia de un acuerdo expreso de delegación, debe declararse inadmisible, por interesar la aplicación de las reglas de atribución de competencias en materia de autorización administrativa de ejecución de obras de construcción de carreteras y, en su caso, a la adopción de acuerdos en materia de modificación de concesiones administrativas, que se encuentran reguladas en la Ley de la Asamblea de Madrid 3/1991, de 7 de marzo , de regulación de las Carreteras, modificado por la Ley de la Asamblea de Madrid 11/1997, de 27 de abril , cuya interpretación, por tratarse de Derecho público de una Comunidad Autónoma, excede de la competencia jurisdiccional de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, y corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

A estos efectos, resulta oportuno recordar la doctrina establecida por el Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ), en la que dijimos:

«De lo expuesto en los arts. 86.4 y 89.2 de la L.J . se desprende que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Luego a "sensu contrario", cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación, que es, justamente, lo que aquí acontece. Ambos preceptos tienen inmediato antecedente en los arts. 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956 , modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril , que a su vez venían precedidos por lo que, antes de la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, disponía respecto de los recursos de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial. De estos preceptos, interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica. En coherencia con tal planteamiento, los arts. 99.1 y 101.2 de la L.J . atribuyen el conocimiento de los recursos de casación para unificación de doctrina fundados en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y del recurso de casación en interés de la Ley en que se enjuicie la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido, a órganos jurisdiccionales que no son la Sala Tercera del Tribunal Supremo sino las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia constituidas con la composición prevista, respectivamente, en los arts 99.3 y 101.3 de la L.J .. La aplicación de esta doctrina a nuestro caso justifica la improcedencia de examinar la cuestión de fondo por estar total, íntegra y exclusivamente regulada por el Derecho autonómico valenciano, lo que nos impone devolver las actuaciones al Tribunal de instancia .».

A mayor abundamiento, deberíamos rechazar el motivo de casación porque apreciamos que la Sala de instancia no infringe el invocado artículo 67.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que «si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado», al declarar que no se ha producido extralimitación competencial, porque la tesis que propugna la entidad mercantil recurrente de que el acto de convalidación correspondería al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid resulta infundada, en la medida en que parte del error de que el acto autorizatorio del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002 impugnado tenía como objeto directo resolver un procedimiento de modificación de un contrato concesional, cuando, como hemos expuesto, constatamos que se limita a la mera autorización de ejecución de las obras de un proyecto de construcción de carretera aprobado por el Ministerio de Fomento, en cuanto que afecta a una carretera de titularidad de la Comunidad Autónoma.

En efecto, cabe consignar que el procedimiento que termina con la resolución del Director General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de 25 de octubre de 2002, que tiene un objeto determinado, se inicia, como se reconoce en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que hemos transcrito, a instancia de la empresa FERROVIAL AGROMAN, S.A., que solicita del Servicio de Explotación de la referida Dirección General de Carreteras permiso para iniciar las obras de ejecución del tramo de la M-50, comprendido entre la M-45 y la N-II, que afecta a la M-45, por escrito presentado el 18 de junio de 2002, de conformidad con los proyectos de construcción aprobados por el Ministerio de Fomento, habiendo remitido la entidad mercantil recurrente CONCESIONES DE MADRID al Director General de Carreteras de la Comunidad de Madrid un escrito el 2 de agosto de 2002, en que muestra su aquiescencia a que dicha Administración autorice la ejecución de las obras debido, según se afirma, a que «AUTOPISTA DE MADRID SUR se responsabiliza de los daños y perjuicios que la ejecución de las obras pudieran producirse sobre nuestra concesión», aunque, no obstante, manifieste la necesidad de que ambas Administraciones estatal y autonómica, deban acordar un convenio de colaboración que permita fijar las condiciones de la puesta en servicio de dichas carreteras que incluya el restablecimiento del equilibrio económico-financiero de su concesión, lo que autoriza a la Sala de instancia a rechazar el motivo de impugnación fundado en el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que motiva que desestimemos el cuarto motivo de casación.

Asimismo, consideramos que la Sala de instancia no incurrió en error jurídico al rechazar la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios formulada, no con base en el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión del tramo de la M-45 examinado, sino con invocación del artículo 106.2 de la Constitución y el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que regula el procedimiento de responsabilidad patrimonial derivado de los posibles perjuicios que le irrogaría la ejecución de las obras, si no se acordase la suspensión de la resolución administrativa por el Tribunal, las reclamaciones que terceros puedan dirigirle por razón de las obras, que haya debido abonar, y por disminución del conteo de vehículos, en cuanto que no concurre el presupuesto de haberse producido un perjuicio real y efectivo indemnizable, según exige esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en aplicación del artículo 131 de la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,

En consecuencia con lo razonado, al estimarse el primer motivo de casación y rechazarse el segundo, el tercero y el cuarto motivos de casación, siendo innecesario el examen del quinto motivo de casación, por carecer manifiestamente de fundamento, al aceptarse los razonamientos de la Sala de instancia, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2006 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 1621/2003, que casamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, atendiendo a la fundamentación jurídica expuesta, este Tribunal Supremo, asumiendo las funciones jurisdiccionales de Sala de instancia, considera que procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A., declarando la nulidad de la resolución del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 23 de enero de 2004, por no ser conforme a Derecho, en el extremo que concierne a la denegación de la pretensión formulada a título subsidiario de que se reconozca el derecho de la parte recurrente a que se incoe y tramite un procedimiento específico por la Administración de la Comunidad de Madrid, con el objeto de restablecer, en su caso, el equilibrio económico-financiero de la concesión de la carretera M-45, afectada por la ejecución del proyecto de construcción de la unión de las carreteras M-45 y M-50.

SEXTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Primero.- Rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso de casación planteada por la representación procesal de la entidad mercantil AUTOPISTAS MADRID SUR CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A..

Segundo.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2006 , dictada en el recurso contencioso- administrativo 1621/2003, que casamos.

Tercero.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CONCESIONES DE MADRID, S.A., debiendo anular la resolución del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 23 de enero de 2004, por no ser conforme a Derecho, en el extremo que concierne a la denegación de la pretensión de reconocimiento del derecho de la parte recurrente a que se incoe un procedimiento específico con el objeto de restablecer, en su caso, el equilibrio económico-financiero de la concesión de la carretera M-45, afectada por la ejecución del proyecto de construcción de la Unión de las Carreteras M-45 y M-50, por no ser conforme a Derecho.

Cuarto.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Óscar González González.- Rubricados.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.